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平成28年第5回倉敷市議会(第4回定例会)
12月6日(火) 本会議 質問
新政クラブ
松成 康昭 議員
1 倉敷市のBCP策定について
2 自主防災組織について
3 避難所と避難場所について
◆3番(松成康昭 君) (拍手)皆さん、改めましてこんにちは。新政クラブの松成 康昭でございます。
 それでは、通告に従いまして、一問一答の方式にて質問させていただきたいと思います。
 ことしも、残すところ1カ月を切りました。東日本大震災から5年が経過したことしは、4月に熊本地震、10月に鳥取県中部の地震、11月には福島県沖を震源とした地震など、現在も余震が続く中、日本の広い範囲で大きな地震が発生いたしました。そのうち10月21日の鳥取県での地震においては、岡山県内で最大震度5強、倉敷市でも震度4が観測されております。こうしたことしの大規模災害においては、東日本大震災の教訓も踏まえ、被災した自治体においては、改めてさまざまな課題が浮き彫りになったという受けとめや今後の対策について、多くのメディアや場面を通じて広く認知されたのではないかというふうに感じております。つきましては、そうした背景を踏まえ、倉敷市の防災にかかわる質問に特化してさせていただきたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
 まず通告の第1項ですが、倉敷市のBCP策定について、1点目、BCP策定の進捗状況について伺いたいと思います。
 この質問におけるBCPの策定とは、大規模災害時における自治体業務の継続及び復旧などを速やかに遂行するための業務継続計画のことであります。
 総務省によりますと、全国自治体1,741市区町村のうち、ことしの4月時点でBCPを策定されている自治体は41.9%というふうにされております。冒頭にも触れましたが、ことしの熊本地震や鳥取県中部の地震においては、被災した各自治体でのBCP策定の有無や、BCPを策定していたが、想定以上に課題が多かったというような事例、一方で、BCPを策定していなかったことによる業務継続の混乱等、さまざまな報告が寄せられているというふうに思っております。
 そうした中、本市におきましても、いつ来るかわからない大規模災害に備えて、この2月議会において、BCPを今年度中に策定していきたいという目標を掲げていると認識しております。つきましては、そのBCP策定の現在の進捗状況について伺いたいと思います。
 それから、BCP策定に際しましては、特に必要な6要素というものがあるというふうに伺っております。これまでにBCPを策定している自治体の中には、この6要素を全て満たしていない自治体もあるようにお聞きをしております。特に必要な6要素の定義と進捗状況もあわせて、まずお聞かせ願いたいと思います。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 松成議員さんの御質問にお答えさせていただきます。
 倉敷市のBCP策定についてのうち、BCP策定の進捗状況についてでございますが、BCPとは業務継続計画と呼ばれるもので、大規模な災害が発生した場合に、行政や企業が被災し、人材や資機材、情報などに制約が生じた場合において優先的に実施すべき業務を特定し、適切に業務を遂行するための執行体制や手順を、あらかじめ定めておく計画のことでございます。
 平成28年2月に内閣府が公表した大規模災害発生時における地方公共団体の業務継続の手引には、業務継続計画に特に重要な6つの要素が示されており、この6つの要素とは、要素1が、首長不在時の代行順位及び職員の参集体制。要素2が、本庁舎使用不可能な場合の代替庁舎の特定。要素3が、電気、水、食料等の確保。要素4が、多様な通信手段の確保。要素5が、重要な行政データのバックアップ。要素6が、非常時優先業務の整理となっております。
 本市のBCP策定の進捗状況につきましては、本年9月に県主催の研修会に出席するなどして情報収集を行い、現在、特に重要な6つの要素について検討を進めているところでございます。このうち要素1から要素5までにつきましては、予定どおり今年度中に策定できる見込みでございますが、要素6の非常時優先業務の整理につきましては、災害時に国や他の自治体、民間企業等からの支援を受ける計画、いわゆる災害時受援計画と一体的に検討することが適切と判断したため、平成29年度中の策定を検討しておりますので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) BCPの策定状況につきましては、特に必要な6要素のうち、1から5までは今年度中の策定ということ。それから、要素6の非常時優先業務の整理については、災害時受援計画と一体的に検討して、平成29年度中の策定を目指すというふうに受けとめさせていただきます。特に災害時受援計画との一体化については、ことしの熊本地震ですとか鳥取県中部地震においても、外からの物資の支援体制、受け入れ態勢、そういったものに多くの課題が、今年度、やっぱり被災された自治体からも寄せられていると伺っておりますし、そのあたりの連携なくして業務継続というのは非常に難しいものと認識いたしますので、より実態に応じた計画となるようにお願いしておきたいと思います。
 あと、特に要素6の部分については、本当に庁舎内の優先業務を決めるものですので、防災危機管理室が所管の窓口になっていますけれども、これは全庁横断的な理解と協力がないと、要素6という部分は、非常に取り組みが難しいというふうにもお聞きしておりますので、ぜひ全庁的な取り組みとなるようお願いしておきたいと思います。
 続いて、この項2点目、職員の安全確保と執務環境の整備について伺いたいと思います。
 BCP策定は、自治体自身も被災するということの想定であり、大切なのは実効性というふうに考えております。そうした意味からは、大規模災害時に庁舎等で、実際にその中心となって機能する自治体の職員が、長期にわたり働けるための現状把握や環境配慮も重要であります。
 つきましては、職員の安全確保、生活、安否確認、また職員向けの食料備蓄やトイレの確保、休憩所など、職員に対する一定の事態を想定した環境整備が必要というふうに考えておりますが、御所見を伺いたいと思います。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 職員の安全確保と執務環境の整備についてでございますが、災害時には市の施設等にも被害が発生することや、職員が負傷等のため出勤できないなどの事態が想定されます。BCPの策定に当たり、職員の執務執行体制等につきましては、内閣府の手引の中で要素3として、電気、水、食料等の確保について定めることとなっております。
 本市におきましても、災害時において、長期間にわたって職務を遂行するための執務環境の整備や職員の安全確保に配慮する必要があると考えており、職員用の飲料水、食料等の備蓄、仮設トイレ等について検討しているところですので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 要素3に入っている項目ですので、改めて、職員執務環境への配慮という部分をより実効性の高いものにしていくためにも、しっかりとした備えを求めておきたいと思います。
 続いて、この項3点目ですが、職員のマンパワーについて伺います。
 実際の災害時におきましては、自治体職員のマンパワー不足というものが常に懸念される課題だというふうに思います。こうしたリスク管理については、人的支援において、災害時の自治体間や民間における人的支援協定の発動見込みとあわせて、実際に職員がどの程度参集できるのか、職員への意識アンケートや居住地、地域性などを考慮した職員参集のシミュレーション等をデータとして積み上げて、そういった有事のときに、実際どれぐらい参集できるのかという実態把握も必要ではないかと考えております。
 つきましては、本市の職員参集想定についてお伺いをさせていただきます。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 職員のマンパワーについて、また職員の参集想定についてでございますが、休日や夜間に災害が発生した場合、道路や橋梁などの交通インフラについても被害が生じる可能性があり、早期の職員の参集が困難となることが予想され、災害対応業務に支障を来す可能性があると考えております。このため、内閣府の手引では要素1として、職員の参集体制について定めることとなっております。
 本市におきましては、岡山県本庁勤務職員の参集予測や、地理及び交通網等の状況が本市と似た中核市などの例を参考としまして、災害発生から3時間後、12時間後、24時間後の参集予測を行い、災害発生時の早期の体制確保に備えたいと考えておりますので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 職員参集の想定が崩れてしまいますと、BCPの根幹が揺らいできますので、倉敷市職員の労務構成、それから地域特性を踏まえた実態把握に努めていただきたいと思います。
 続いて、第2項、自主防災組織について伺います。
 1点目は、自主防災組織率について伺います。
 本市の自主防災組織率の平成26年度から平成28年度における数値と現在の岡山県平均数値との差について、まずお示しをいただきたいと思います。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 自主防災組織についてのうち、自主防災組織率についてでございますが、本市の自主防災組織率は、平成26年4月が50.7%、平成27年4月が56.0%、平成28年4月が56.9%でございます。岡山県内27市町村の自主防災組織率の平均値は、平成26年4月が64.4%、平成27年4月が66.7%、平成28年4月が68.3%となっております。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) この数値をもとに、次の2点目の質問に入りたいと思います。2点目は、自主防災組織率の目標について伺います。
 ことし2月に示されました岡山県国土強靭化地域計画、これは平成28年度から平成32年度のものでありますが、自主防災組織率の平均目標値について、平成26年度の64.4%から平成32年度までに82%にするという目標が掲げられています。先ほどの答弁で、本市の直近の自主防災組織率は56.9%ということで、今年度の県平均との差については11.4ポイントということになります。
 いずれにしても、本市の今の自主防災組織率と比較いたしますと非常に高い目標に感じますし、私自身も、これまで議会において自主防災組織について質問させていただいた経過もございますが、まずもって、県の国土強靭化地域計画目標に際しての本市の御所見を伺いたいと思います。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 自主防災組織率目標についてでございますが、平成28年2月に岡山県が公表した岡山県国土強靭化地域計画では、県の自主防災組織率について、平成26年度の実績値64.4%を平成32年度までに82%に引き上げるとしております。これは、平成26年度の全国の自主防災組織率の平均値である80.0%や、岡山県の全国順位が47都道府県中41位であることなどを参考に設定されたと伺っております。
 本市におきましては、倉敷市第六次総合計画構想実現計画におきまして、安全・安心まちづくり指標として、自主防災組織の結成率を平成32年度までに65%に引き上げる数値目標を掲げております。県の目標値は、県内の実情及び倉敷市の組織率を考慮いたしますと高い目標であると考えておりますが、自主防災組織の結成促進を図るため、出前講座などを積極的に活用するほか、ぜひ県にも各市町村の自主防災組織率が向上するような努力と協力をしていただきながら、本市の組織率が着実に向上するよう努めてまいります。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 倉敷市においても、高い目標という認識が示されたと思います。
 それから、3点目の質問に行きますけれども、自主防災組織率の算出方法について伺いたいと思います。
 自主防災組織率の算出につきましては、基本、自主防災組織世帯数割る管内総世帯数ということで、組織率が出るというふうに理解しておりました。しかし、内閣府の全国自主防災組織の都道府県調査に当たりましては、自主防災組織活動カバー率という名称で数値が公表されております。本市の自主防災組織率の数値につきましては、これまでも県・全国平均と比較いたしますと、低い状況ということでありますが、私が他の自治体等を視察させていただいた中でも、自主防災組織率の高い自治体は、こうした組織活動カバー率を用いているところが多いんじゃないかというふうに推測しております。
 つきましては、自治体間比較における数値指標として、本市の現在の算出方法が、そもそも他の自治体と異なっているのではないかと思うわけですが、倉敷市として、今後どのように取り扱っていこうとお考えか、お伺いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 自主防災組織活動カバー率についてでございますが、自主防災組織活動カバー率とは、倉敷市の住民基本台帳における世帯数を分母とし、自主防災組織が活動している地域の全世帯数を分子として算出するものでございます。これは、例えば阿知1丁目などの町丁内に自主防災組織が一つでも存在すれば、実際の活動範囲や加入世帯を問わず町丁内全部の世帯数を分子として計上し算出するものでございます。一方、本市が従前より使用している自主防災組織率は、分母はカバー率と同じですが、分子につきましては、実際に自主防災組織に加入している世帯数のみを計上し算出しているため、カバー率と比較しますと低く算出されることとなります。
 岡山県におきましても平成28年4月までの数値は、県内自治体ごとに算出基準が異なっている実態がございました。このため、県が消防庁に確認を行い、今後はカバー率の考え方に統一して算出する旨、平成28年8月に通知があり、次年度以降の県への報告はカバー率で報告することとなります。
 なお、本市の平成28年4月の状況を、自主防災組織活動カバー率に当てはめて計算しますと71.7%となっておりますので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 県の統一的な算出の考えにより通知があって、自主防災組織の算出基準を見直していくということで、今後はカバー率を用いていくという答弁であったと受けとめます。
 それから、カバー率についての補足があったんですけれども、カバー率を用いると、一定のエリアにおいて活動の実態や世帯数を問わず、組織加入世帯分子として計上する算式という説明がございました。その結果、本市は現行の56.9%が、カバー率に置きかえると一気に71.7%になるということで、この数字だけを酌み取ると、少し行政側の机上の計算に偏っているように感じてならないわけですが、果たして、市民、それから地域は、この数字をどのように受けとめるのでしょうか。10世帯中7世帯が、本当に自主防災組織に入っているのというふうにとるんじゃないでしょうか。それから、自主防災組織で主体的に活動されている方から見れば、自分たちはどこまでカバーしなきゃいけないんだろうといった見方も、言い方によってはできるものだと感じております。
 いずれにしても、自主防災組織の本来の自主性が過剰に数値化されてしまっているように思えてしまいます。今回の県の考え方、その前提には消防庁の考え方があるというふうに伺っておりますが、少し違和感を感じてなりません。私自身も、これまでの倉敷市の算出方法については、組織率が努力してもなかなか数字に結びつかないというジレンマがある中でも、倉敷市の地域特性として、実態に即した数値として本当に謙虚に示されているなというふうに受けとめてまいりました。
 ここで、ある大学の研究調査の事例について触れておきたいと思います。先ほど、全国の自主防災組織率の平均値は至近の平成26年度で80%に上るという答弁もございました。この研究調査によりますと、2012年の自主防災組織活動カバー率ということで消防庁が発表している数字を用いたデータでございますが、その当時は75.8%のカバー率という数値でしたが、全国の自主防災組織の加入自覚率というウエブ調査における結果が示されておりました。その内容では、自主防災組織に加入していると自覚している人の割合は、全国平均で10%に満たない結果が出ておりました。あくまで大学の研究調査データの一端ではございますが、驚くというよりは、ある程度想定ができた結果なのかもしれません。いずれにしても、公表されている組織率と自己認識の乖離が大きいということが、この大学の調査でも課題として示されておりました。
 本市においては次年度から、先ほど答弁ございました消防庁の見解、それから県の通知における統一的な算出基準の数値に移行していくというわけですが、こうした数値にとらわれず、これまでの倉敷市の実質的な数字である組織率も、引き続き把握していく必要があるというふうに考えますが、先ほど述べさせていただいた中身も含めて御所見をいただきたいと思います。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 自主防災組織の活動のあり方から、カバー率の考え方は実態と乖離が大きいのではないかという御質問をいただきました。
 県への報告につきましては、県の求めに応じて数字を提出するものですので、カバー率を使用することとなります。しかし、議員御指摘のとおり、カバー率の考え方は、実態と乖離する可能性を否定できないものと思われますので、本市といたしましては、引き続き実質的な数字である組織率を把握してまいります。
 いずれにいたしましても、地域の防災力を高めていただくためには、自主防災組織の拡大や活動内容の充実などが欠かせないものでありまして、出前講座等を積極的に実施し、拡大等を図ってまいりますので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 先ほど答弁にもありましたように、本当に災害時に機能する地域の仕組みとして、引き続き自主防災組織におけるさまざまな支援、それから充実に引き続き努めていただきたいと思います。
 続きまして、通告の3項目めに入ります。通告の3項目めは、避難所と避難場所について伺います。
 1点目は、避難所と避難場所の定義について伺いたいと思います。
 本市がことし8月に改訂作成しております洪水・土砂災害ハザードマップ、また、平成25年8月に作成されております津波ハザードマップでは、避難する場所の名称といたしまして、先ほども質問の中で指定避難所ですとか指定緊急避難場所ですとか、そういう文言が出てまいりましたが、そのほかにも一時避難場所、広域避難場所、届出避難所、津波避難場所、津波避難ビルということなど、避難とつく類似する単語が多く使われております。いずれにしても、こうした防災マップは市民が災害時の備えとして活用されるもので、避難する場所のより適切な理解と判断が求められるのではないかというふうに考えております。
 つきましては、避難する場所の単語といたしまして、大きく避難所と避難場所という2つに分類されていると思っておりますが、本市はどのような定義でこの避難所と避難場所を使い分けているのか、広く市民に理解していただく上でも、説明を求めたいと思います。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 避難所と避難場所の定義についてでございますが、平成25年6月に災害対策基本法が改正され、緊急避難場所と避難所の役割が区分されました。
 まず、指定緊急避難場所とは、災害が発生し、または発生するおそれがある場合に、その危険から逃れる避難場所として、災害の種別ごとに安全性等の一定の基準を満たす施設または場所を市町村長が指定するものでございます。一方、指定避難所とは、災害の危険性があり、避難した住民等を災害の危険性がなくなるまで必要な間滞在させ、または災害により家に戻れなくなった住民等を一時的に滞在させるための施設として市町村長が指定するものでございます。
 本市が平成28年8月に作成し全世帯に配布した洪水・土砂災害ハザードマップでは、指定緊急避難場所、指定避難所を使い分けて表示しておりますが、今後、出前講座や広報紙等を通じまして、避難所の種類や役割などにつきましても十分に説明を行い、正しい防災知識の普及に努めてまいりますので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 専門用語が多過ぎてちょっとわかりづらかったので、私なりに整理しておきたいんですけれども、先ほどの答弁、前の方の質問の答弁でも、切迫した事態に避難するというような表現がありましたけれども、そうした切迫した事態に避難するところに関しては、避難所も避難場所も同様の役割を担うというふうに認識しております。その後の理解として整理をしておきたいんですけれども、避難所は、その後、避難所運営や物資等の配給拠点となることを想定しているところを避難所という認識で受けとめています。それから避難場所については、切迫した事態で当然一時避難はするんですけれども、その後、そこにとどまっていても避難所運営や物資の配給等の拠点になることを想定していないところを避難場所というふうに使い分けているという解釈でよろしいでしょうか。御確認です。
○副議長(磯田寿康 君) 白神総務局参与。
◎総務局参与(白神靖之 君) 避難所と避難場所の区別、使い分け、この辺がよくわからないということでございますが、指定避難所は、切迫した状況から命を守るという役割と、切迫した状況が去った後、自宅等に被害があった方が当面の間生活するという役割の、2つの役割がございます。一方、指定緊急避難場所は、切迫した状況から命を守るという役割を持った場所でありますが、建物がないグラウンドなどを指定しておりますので、生活をするということは、基本的には困難であります。
 指定避難所と指定緊急避難場所には、このような違いがありますが、まず第1に考えますのは、みずからの命を守ることが一番でございます。そのためには、まず一番に指定緊急避難場所に避難していただいて、安全を確認した後に避難所のほうに移動していただくと、そういったことがまず大事ではないかと考えておりますので、よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) まず、第一義は命を守ることですので、最寄りの避難できる場所に、日ごろの備えとしてハザードマップをしっかりと利用できるような、そういった防災意識が高められるような形になればいいなと思いますので、よろしくお願いいたします。
 それでは、この質問最後になります。2点目が、避難所の運営について伺います。
 災害時における避難所の運営、設営に関しましては、自治体の職員が主体的にやってくれるように思われている方も多いのではないかと感じております。しかし、実際は、災害時においては自治体の職員のマンパワーが、圧倒的に不足することが想定されますので、その避難する地域において主体的な避難所運営が求められるものでございます。こうした認識を、より広く市民、地域に対しても理解していただくことも、災害時の備えとしてとても大切なことではないかと考えておりますが、本市の取り組み状況についてお伺いさせていただきます。
○副議長(磯田寿康 君) 伊東市長。
            (市長  伊東 香織君  登壇)
◎市長(伊東香織 君) 避難所運営についてでございます。
 災害時の市職員のマンパワーの面から考えますと、被災者の救助・救出、また二次災害の防止、そしてライフラインの復旧、支援物資の受け入れ・配布、被災・罹災証明書の発行、その他復旧・復興に向けた業務等が非常に多く発生するということになりますので、先ほど議員さんも言われましたように、避難所の運営につきまして、もちろん基本的に、市職員が担当避難所ということで関与することになっておりますけれども、先ほど危機管理監のほうから申し上げましたように、例えば大規模な災害が起こったときに、職員がそこに到達できない場合などもあると思います。もちろん災害直後以降に、公共の支援が全くないということはないわけでございますけれども、短期的、中期的、長期的になってきた場合に、市職員のマンパワーという面で、実際のところ、職員だけで全部をカバーすることが難しいということが容易に想定されるわけでございます。
 このため、内閣府におきましても、平成28年──ことしの4月に避難所運営ガイドラインが公表されました。その中で避難所につきましては、被災者みずからが行動、そして助け合いながら避難所の運営をしていただくことが求められています。また、ことしの春の熊本地震に係る初動対応検証レポートというものを、内閣府が夏に出しておりますけれども、その中においても避難所の運営については、早期に避難者による自主的な運営がなされるべきであったと報告されている状況でございます。
 倉敷市におきましても、避難所運営におきましては、もちろん公共の関与、そして自主防災組織や町内会など地域の方々が、みずから避難所を運営していただくことが非常に大切なことであると考えておりますので、先ほど申し上げました内閣府のガイドラインや自治体のマニュアルなども参考といたしまして、今年度中に避難所運営マニュアルを作成、そして公表して、全ての避難所に備えつける予定といたしております。
 市民の皆様に対しましては、出前講座、避難所運営演習などを通じまして、積極的に避難所運営のあり方について啓発・普及を図っていきたいと思っておりますし、災害のときに何より一番早く避難所に着かれるのは地域の皆さんでありますので、避難所運営を一緒に積極的に取り組んでいただけますようにお願い申し上げたいと思っております。よろしくお願いいたします。
○副議長(磯田寿康 君) 松成 康昭議員。
◆3番(松成康昭 君) 今年度中に、避難所運営マニュアルを全ての避難所に備えつけるということですので、さらなる地域の防災力向上に寄与するマニュアルが今年度中にしっかりと公表されることを御期待いたしまして、私の質問を終わりたいと思います。御清聴ありがとうございました。(拍手)
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